“一超四罚”是否违反一事不二罚原则

【引言】

交通运输部、工业和信息化部交通运输部、工业和信息化部、公安部、工商总局、质检总局联合下发的、公安部、工商总局、质检总局联合下发的《关亍进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》（交公路发〔2016〕124号）文件，明确提出了“一超四罚”工作要求，即对超限超载行为的运输车辆、驾驶人、货运企业、承运人（源头企业）实行“一超四罚”制度。“一超四罚”是否违反《行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则？

【案件事实】

2017年8月4日，甲公路局向A公司和蓝某某作出交通行政处罚决定。载明：你（单位）蓝某某擅自驾驶车号为赣Ｃ×××××（6轴）的车辆于2017年8月4日在S208石宁线路段行驶。经称重检测，其车货总重为83.58吨,超限超载34.58吨。以上事实违反了《中华人民共和国公路法》第五十条第一款和《江西省公路路政管理条例》第三十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国公路法》第七十六条第（五）项和《江西省公路路政管理条例》第四十七条的规定，决定：1、责令你（单位）车牌号为赣Ｃ×××××的车辆停止违法行为实施卸载；2、处以人民币壹万柒仟元罚款。嗣后，A公司认为甲公路局作出的被诉行政行为违法。遂诉至法院，要求撤销甲公路局向A公司作出的交通行政处罚决定。

【裁判结果】

一审法院判决撤销甲公路局于2017年8月4日对A公司作出的交通行政处罚决定，责令甲公路局重新作出行政行为。A公司不服提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

一审法院认为，本案中，赣Ｃ×××××号车辆整车超限34.58吨的事实，有超限检测单、违法超限超载车辆卸载告知书、卸载复磅检测单、A公司的陈述等证据相互印证。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。《交通行政处罚程序规定》第二十条，交通管理部门负责人对《交通违法行为调查报告》审核后，认为应当给予行政处罚的，交通管理部门应当制作《交通违法行为通知书》（附件八），送达当事人，告知拟给予的处罚及事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到该通知书之日起三日内进行陈述和申辩，符合听证条件的可以要求组织听证。当事人逾期未提出陈述、申辩或要求组织听证的，视为放弃上述权利。经查，甲公路局于2017年8月4日向A公司送达《交通违法行为通知书》，于同日作出了交通行政处罚决定并向A公司送达。从而得知，甲公路局未给予A公司三日陈述和申辩的期限。且甲公路局也未向法院提交A公司放弃陈述和申辩的证据。故其作出的被诉行政行为程序违法，应予撤销。

关于A公司认为其不是被诉行政行为的行政相对人问题。根据《中华人民共和国公路法》第五十条规定，超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十九条第二款规定，道路运输企业是防止违法超限运输的责任主体。《中华人民共和国道路运输管理条例》第二十二条、《道路货物运输及站场管理规定》第六条的规定。超限车辆在有限定标准的公路上违法行驶的责任主体为运输单位。涉案赣Ｃ×××××号重型半挂牵引车的机动车行驶证上载明所有人为A公司，A公司亦未提供证据推翻该事实。故A公司系涉案运输单位。另甲公路局在作出的被诉行政处罚决定书中将A公司也列为处罚对象。因此，A公司认为其不是被诉行政行为的行政相对人的主张，不予采纳。

关于A公司认为依据2017年4月25日《交通运输部办公厅关于贯彻实施<超限运输车辆行驶公路管理规定>的通知》第二条第五款第（二）项的规定，已由公安部门进行处罚的，公路部门不再对其进行处罚的问题。该通知第二条第五款第（二）项“二、全面落实好《规定》的相关要求（五）做好执法管理。2、正确处理与专项行动关系。在交通运输部、公安部联合开展的整治公路货车违法超限超载行为专项行动期间，按照统一部署，开展联合执法，已由公安机关交通管理部门实施记分处罚的，公路管理机构不再进行罚款处罚”。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第四十八条，机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载；第二十四条第一款，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度……。该条款所规定的记分制度的责任主体为机动车驾驶人。根据《中华人民共和国公路法》第五十条、《中华人民共和国道路运输管理条例》第二十二条、《道路货物运输及站场管理规定》第六条、《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十九条第二款、第四十三条的规定，超限车辆在有限定标准的公路上违法行驶的责任主体为运输单位。本案涉案车辆超载运输的行为是属运输单位和驾驶人员共同违法，其两者应各自承担相应的责任。另行政法中的“一事不再罚”原则是指行政机关不能对同一行政相对人同一违法行为、基于同一违法事实进行两次以上罚款的行政处罚。本案中，抚州市公安局交通警察支队直属一大队作出的公安交通管理行政处罚决定所针对的处罚对象为蓝某某，属公民个人，而甲公路局作出的被诉行政处罚决定其处罚对象为A公司，属企业单位。且A公司在庭审中陈述该笔罚款是其交纳的，蓝某某在庭审中陈述亦认可该笔罚款是A公司缴纳的。故甲公路局对A公司的处罚与抚州市公安局交通警察支队直属一大队对蓝某某的处罚，其两者处罚的主体不同，亦不是同一行政相对人。因此，甲公路局对A公司罚款的处罚并未违反《交通运输部办公厅关于贯彻实施<超限运输车辆行驶公路管理规定>的通知》中相关规定及“一事不再罚”原则。

二审法院认为，本案的争议焦点为，一是上诉人是否是被诉行政行为适格的行政相对人；二是被诉行政行为是否违反“一事不再罚”原则。

关于上诉人是否是适格的行政相对人问题。根据《中华人民共和国公路法》第五十条规定，超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶……；《超限运输车辆行驶公路管理规定》(交通运输部令2016年第62号)第二十九条第二款规定，道路运输企业是防止违法超限运输的责任主体，涉案赣Ｃ×××××号重型半挂牵引车的机动车行驶证上载明所有人为A公司，故A公司系涉案运输单位，对超载行为甲公路局将其列为处罚对象符合上述规定。

关于被诉行政行为是否违反“一事不再罚”原则的问题。“一事不再罚”作为行政处罚的重要原则，其目的是为了防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。其含义是指对于行政相对人的违法行为，基于同一个事实及同一个理由，不再给予违法行为人两次以上罚款处罚。

《中华人民共和国道路交通安全法》第四十八条、第二十四条第一款规定，机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载；公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度……；《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十九条第二款的规定，道路运输企业是防止违法超限运输的责任主体；《中华人民共和国公路法》七十六条，有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款，……（五）违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的。根据上述规定对于机动车超载行为，机动车驾驶人及运输单位均为责任主体。本案中，涉案车辆超载运输的行为是属运输单位和驾驶人员共同违法，其两者应各自承担相应责任。抚州市公安局交通警察支队直属一大队、甲公路局分别针对机动车驾驶员蓝某某、运输单位A公司进行行政处罚，其行政管理的目及依据的法律规范皆不相同，公安交警部门系为维护正常的交通秩序，保障交通安全，而公路管理部门是从公路建设、养护角度出发，避免超载车辆对公路的造成损害。上述处罚虽皆因机动车超载“一事”作出，但其针对的处罚对象并不相同，即针对不同的违法行为人进行处罚，并不违反“一事不再罚”原则。本案被诉行政行为虽然存在程序违法，依法应予撤销，但涉案车辆（赣Ｃ×××××号）超载事实清楚，为维护正常交通运输管理秩序，原审法院责令被上诉人重新作出行政行为，并无不当。

【简要分析】

2016年8月1日，交通运输部、工业和信息化部交通运输部、工业和信息化部、公安部、工商总局、质检总局联合下发《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》（交公路发〔2016〕124号）文件，明确提出了“一超四罚”工作要求，对超限超载行为的运输车辆、驾驶人、货运企业、承运人（源头企业）实行“一超四罚”制度。该制度中处罚对象不同、法律依据不同、实施行政处罚的主体也有区别。但在实施处罚过程中，应当认真调查取证，区分不同违法行为分别依据不同的法律规定，由具有法定职权的行政主体实施处罚，既要避免一事二罚，也要杜绝超越职权问题的发生。

【裁判文书：（2017）赣1021行初73号、（2018）赣10行终18号】