【运政案例】宋某诉杭州道路运输管理局行政强制一审行政判决书

这起案例有以下几个亮点

1.关于现场笔录拒签的问题。法院判例认为“对于当事人拒签的现场笔录，当事人对此无异议，认可当时拒签笔录，法院对真实性予以采信。”

2.关于网约车能不能适用“旧法”的问题。法院判例认为“2015年底起原告即通过滴滴出行网约车平台提供的信息，以自有车辆按照乘客要求提供不定点、不定线的运送服务，并按行驶里程和时间计费，其行为符合城市出租汽车客运的经营模式，应受《浙江省道路运输条例》的约束。”

3.关于拼车的认定。法院判例认为“拼车出行是为了分摊出行费用，而非以营利为目的。乘客支付的费用远超出原告此次出行产生的费用，原告载客收费的行为符合道路运输经营的模式且以此为获利手段，原告的前述观点不成立。”

4.关于变装执法的问题。法院判例认为“被告执法人员着便装执法属执法不规范，但依法向原告出示了执法证件，表明了执法人员的身份，便装执法对执法程序合法性的认定并无影响，更无原告主张的钓鱼执法情形。”

杭州市下城区人民法院

行政判决书

（2016）浙0103行初37号

原告宋卫明，男，1970年6月17日出生，汉族，户籍地杭州市下城区，现住杭州市萧山区。

被告杭州市道路运输管理局，住所地杭州市下城区中河中路106号。

法定代表人吴志荣，局长。

委托代理人何广云，该局工作人员。

委托代理人凌斌，浙江楷立律师事务所律师。

原告宋卫明不服被告杭州市道路运输管理局(以下简称运管局)作出的道路运输行政强制措施，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。经原告补正，本院于2016年3月25日立案后，于2016年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月6日公开开庭进行了审理，原告宋卫明、被告运管局委托代理人何广云、凌斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年3月1日，被告运管局以原告宋卫明涉嫌没有车辆营运证从事道路运输经营活动,又无法当场提供其他有效证件为由，作出道路运输扣押车辆决定，扣押宋卫明驾驶的浙Ａ×××××小型轿车30日。

原告宋卫明诉称，2016年3月1日下午，原告从自家小区驾车去三墩岳父家，为响应国家低碳出行号召，通过滴滴平台联系同小区住户1人拼车前往汽车北站，未收取拼车人钱物。下午3点15分左右在湖州街道莫干山路路口停车取后备箱行李时，一便衣男子坐进副驾驶室，掏出证件，让原告配合调查，并取走车钥匙。原告下车解释时，该人召唤另一同事前来并用手机拍照。争执时有2名执勤民警驾车经过并停车质问，示意车辆离开，该人再次掏出证件向民警解释在执法，并要求原告去附近治安岗亭配合调查，原告予以配合。被告查扣行为发生在湖州街近莫干山路行车道上，被告在检查中未按照规定着装，佩戴标志，未在经批准设立的检查站依法实施监督检查，违反了《浙江省道路运输条例》第六十一条、第六十二条的规定。道路运输经营分为经营性道路运输和非经营性道路运输，只有以盈利为目的的经营性道路运输才是《中华人民共和国道路运输条例》所规定的营运车辆。被扣车辆是原告家用小轿车，不属道路运输经营所指班车客运、包车客运、公共汽车客运、出租汽车客运的车辆范围，不属于道路运输管理范围，不受《浙江省道路运输条例》约束。网络约车是近年出现的新兴业态，国家对网约车是否列入出租车管理尚无定论，原告的行为属于法无禁止便可为，被告不能以现行道路运输的条件约束原告。原告未收取拼车人财物，不以盈利为目的，不构成经营。被告以《浙江省道路运输条例》为依据查扣原告车辆，主要证据不足，超越职权、滥用职权，适用法律错误，违反法定程序。请求判令：撤销被告作出的0002052号道路运输扣押车辆决定，返还被扣车辆（已经返还），赔偿扣车期间经济损失（交通费400元、误工费8500元）。

原告宋卫明向本院提交以下证据：

1、发改环资［2016］353号文件，证明原告响应国家号召绿色出行、节能出行的环保要求，利用自己的机动车与其他人拼车出行；

2、《浙江省道路运输条例》第二条、第五十九条、第六十一条、第六十二条，证明被扣车辆是原告私家车，不属于条例规定的四种营运车辆；被告执法监督检查的规范要求，被告穿便服执法违法。

被告运管局辩称，一、2016年3月1日15时许，被告执法人员在杭州汽车北站周边巡查，发现车牌号码为浙Ａ×××××的小型轿车在花园岗街出租车出口处停靠下客，有非法营运嫌疑。经与乘客核实，其与原告不认识，在萧山区飞虹路附近（顺发和美家小区）通过滴滴快车搭乘案涉车辆到汽车北站，通过滴滴快车平台支付车费约60元。经查，案涉车辆所有人为原告，车辆性质为非营运，原告无法提供道路运输经营许可证及其他相关有效证件，并承认自2015年底起，在未取得经营许可证的情况下，利用滴滴出行平台从事出租汽车客运并收取费用。被告经调查并履行相关报批手续后，作出道路运输扣押车辆决定，暂扣当事车辆。在此过程中，被告告知了原告依法享有的陈述申辩、听证、复议和行政诉讼的权利，执法程序合法。原告未取得经营许可证从事出租汽车客运经营活动的行为，违反了《浙江省道路运输条例》第二十条的规定。二、根据《中华人民共和国行政强制法》第九条第（一）、（二）、（三）、（四）项、第十条第二款、《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《浙江省道路运输条例》第六十三条第一款、《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十四条第一款的规定，被告实施案涉扣押车辆的行政强制措施，符合规定。原告援引的《浙江省道路运输条例》第二条，是对道路运输经营概念的表述及列举，但并非只有列举的四种情形和车辆登记性质是营运的才是道路运输经营，而是只要符合道路运输经营概念的行为均以此论之。原告主张其车辆登记为非营运车辆、未从事道路运输经营活动并据此认为被告的行为超越法定权限，显然是对法律的曲解，混淆了概念和外延之间的区别。三、被告实施案涉行政强制措施之前，有证据证明原告从事了无证营运活动。原告主张其未收取钱物、不以营利为目的，不构成经营，还认为其实施的是网络拼车服务行为。道路运输经营活动是一个持续的过程，它包括乘客上车、开始运输、到达目的地以及支付约定运费等一系列的活动，由于运输服务的路线并非事先确定并保持不变，所以这种运输要在乘客到达目的地之后才能根据行驶路程和在途时间最终确定实际运费。具体到本案，乘客在使用滴滴软件叫车时即已经与驾驶员约定了计价规则，共同接受了滴滴平台制定的计价规则和收费标准，达成了收取费用及收费标准的合意，此时营运活动已经发生并开始持续进行。因此，被告执法人员进行检查时，虽然乘客尚未实际支付运费，但这只能表明营运活动尚未全部结束，而不能据此认为营运活动没有发生；相反，营运活动在乘客与驾驶员通过滴滴出行平台确认运输并在乘客上车时即已发生且处于持续进行状态中。根据乘客陈述，其从萧山和美家出发，到达杭州汽车北站，平台显示的车费约60元。从其路程上看，从萧山和美家到杭州汽车北站大约为30公里，在途时间大约为50分钟；根据滴滴平台的计价规则，若使用顺风车，即原告所称的搭便车，其计价规则是10公里以内费用为10元，10公里以上为1.3元/公里，再无其他费用；按此计算，此趟行程大约费用为36元；而按快车收费规则计算，每公里费用为1.5元，另按0.3元/分钟收取在途时间费用，就本次行程而言，两者相加后的合计费用为60元；而乘客到达目的地后显示的费用也是约60元。显然，原告实施的并非拼车活动，而是快车的营运服务。原告提供了有关部门发布的鼓励绿色出行的文件，但文件中并未规定拼车过程中可以收取或收取远高于实际支出成本的费用。本案中，原告驾车行驶30公里所产生的实际成本显然要大大小于乘客支付的车费，这足以证实原告该次运输服务系以营利为目的的营运活动，而非不以营利为目的的拼车行为。四、被告实施案涉行政强制措施程序合法。被告在杭州汽车北站设立检查站，案涉检查和行政强制措施系由该检查站执法人员在汽车北站执法区域内实施。有两名以上执法人员参与检查，当场向原告出示了执法证件，符合《中华人民共和国道路运输条例》第五十九条的规定。由于发现原告涉嫌从事违法营运，被告依据《中华人民共和国行政强制法》第十九条的规定，当场实施行政强制措施并在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办了批准手续。被告当场告知了原告采取行政强制措施的理由、依据以及原告依法享有的权利、救济途径，听取了原告的陈述和申辩，制作了经由执法人员签名的现场笔录并在笔录中对原告的拒签予以了注明。道路运输扣押车辆决定书当场送达原告，内容符合行政强制法第二十四条第二款和第三款的规定；被告扣押的车辆系原告从事运输活动的工具，扣押期限符合《行政强制法》第二十五条的规定，未向原告收取任何费用，未使用扣押车辆、未造成扣押车辆的任何损坏。由于被告已经依法对案涉违法行为作出处理决定，故于2016年3月17日作出解除扣押车辆决定，向原告发还了扣押车辆。被告实施案涉行政强制措施依据充分、程序合法，原告要求撤销该行政强制措施的诉请于法无据，其提出的赔偿请求没有相应的事实和法律依据。原告认为案涉车辆系其劳动工具，但该车系非营运的家庭自用车辆，原告不能以非营运的自用车辆作为劳动工具并获得劳动收入。若如原告所述，恰恰证明原告长期以来以使用该车辆从事营运活动从而获得劳动报酬的事实。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。

被告运管局向本院提交以下证据、依据：

1、现场笔录，证明2016年3月1日15时许原告驾驶浙Ａ×××××小型轿车，在萧山区飞虹路（顺发和美家）附近通过滴滴出行平台搭载1人前往杭州汽车北站，在花园岗街出租车出口处下客时，被运管执法人员检查的事实；

2、乘客询问笔录，

3、视听资料及文字说明各1份，

证据2、3证明乘客证实其与原告不认识，通过滴滴快车从萧山区搭乘当事车辆，到目的地时软件计费59.2元；

4、采取行政强制措施报批书，

5、道路运输扣押车辆决定书，

6、立案审批表，

证据4－6证明被告行政行为的程序合法；

7、录音文字说明，证明乘客证实其与原告不认识，在萧山区飞虹路（顺发和美家）附近通过滴滴搭乘当事车辆，到目的地时软件计费约60元；

8、原告询问笔录，证明原告承认收取乘客费用约60元，通过滴滴平台转至其账户，并交代自2015年底，在未取得经营许可证的情况下，利用滴滴出行平台从事出租汽车客运，并收取费用的事实；

9、调查报告，

10、重大案件集体讨论记录，

证据9、10证明被告行政行为的程序合法；

11、交通违法行为通知书，证明被告行政行为的程序合法，保障了当事人的陈述、申辩、听证的权利；

12、视听资料，

13、送达回执，

14、交通行政处罚决定书，

15、送达回执，

16、解除扣押车辆决定书，

17、结案报告，

18、罚没款专用票据，

19、原告身份证、驾驶证、行驶证复印件，

证据12-19，证明被告行政行为的程序合法。

法律依据：《中华人民共和国行政强制法》第九条、第十条、第十八条，《浙江省道路运输条例》第六十三条，《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十四条。

经庭审质证，(一)原告对被告提交的证据1无异议，认可当时拒签笔录；对证据2－8、12、13、15－19无异议，认可证据5中的签名系本人所签；对证据9的调查结论及处理意见有异议，认为其未违反《浙江省道路运输条例》的任何条款，被告无权对其作出处理决定，被告所作决定无效；对证据10程序无异议，对集体讨论认定原告违反《浙江省道路运输条例》的事实不予认可；对证据11处理决定有异议，对其程序无异议；对证据14的程序无异议，对认定的事实和处罚结论有异议。(二)被告对原告提交的证据1真实性无异议，但认为其中并未规定拼车可以收取远高于实际成本的费用，该规定不能证明原告的行为合法；对证据2真实性、合法性无异议，但认为原告虽主张其行为不属于条例所列举的四种道路运输经营行为，但实际上条例的文字表述有一个“等”字，若如原告所说，则对非法营运行为不能进行打击。

本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1－19，于行政程序中形成，来源合法，客观真实，对其主张具有证明效力，本院予以采信。原告提交的证据1、2真实性被告无异议，其真实性本院予以采信。

经审理查明，2016年3月1日下午，原告通过滴滴出行快车业务平台提供的信息，以其所有的浙Ａ×××××号轿车，将乘客陶某自本市萧山区飞虹路送至汽车北站。被告执法人员在杭州汽车北站周边巡查时，发现该车有非法营运嫌疑，故对原告及乘客进行核查。乘客陶某称其通过滴滴快车服务搭乘案涉车辆，其手机客户端暂时显示该次行程共22.1公里，用时56分钟，费用为59.2元。原告方面，被告执法人员着便装、出示执法证件进行检查，原告称其与乘客居住在同一小区，但不知原告姓名，亦不能提供车辆营运证或其他有效证件，并拒绝在现场笔录上签字。被告认为原告的行为涉嫌构成无车辆营运证从事道路运输经营活动，作出案涉道路运输扣押车辆决定并送达原告，扣押案涉车辆30日，同时告知了原告所享有的陈述、申辩权和救济途径。被告实施案涉强制措施后，及时向负责人报告并补办审批手续。次日，被告再次与乘客核实，乘客已向原告支付此次滴滴快车业务费用约60元。被告对案涉车辆采取强制措施后，对原告涉嫌未取得经营许可证从事出租汽车客运经营的行为予以立案调查，并于2016年3月17日对原告作出罚款10000元的行政处罚。原告当场缴纳罚款后，被告作出解除扣押车辆决定，发还原告扣押车辆。原告随后向本院提起行政诉讼。鉴于被告已发还扣押车辆，本院向原告释明变更诉讼请求，原告坚持要求撤销被告的扣押决定。

本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款、第二十二条、《浙江省道路运输条例》第五条第一款、第六十三条第一款之规定，被告作出案涉行政强制措施主体适格。

《浙江省道路运输条例》第二条对条例适用的行为范围和主体范围作出了规定，即从事道路运输经营以及相关业务的行为和人，均适用该条例的规定。依本案有效证据可以确认，2015年底起原告即通过滴滴出行网约车平台提供的信息，以自有车辆按照乘客要求提供不定点、不定线的运送服务，并按行驶里程和时间计费，其行为符合城市出租汽车客运的经营模式，应受《浙江省道路运输条例》的约束。原告主张其当日是与同小区住户拼车同行，未收取拼车人财物，不是以营利为目的经营行为。本院认为，拼车出行是为了分摊出行费用，而非以营利为目的。原告确认收取了约60元车费，款项虽系通过滴滴出行平台支付给原告的，仍改变不了该款项系乘客向原告支付该次行程费用的性质。乘客支付的费用远超出原告此次出行产生的费用，原告载客收费的行为符合道路运输经营的模式且以此为获利手段，原告的前述观点不成立。

根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《浙江省道路运输条例》第二十条及第三十二条、第六十三条第一款的规定，从事出租车客运经营的经营者应取得经营许可证，营运车辆则应当随车携带车辆营运证；检查中对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的经营车辆，可以予以扣押。被告对原告实施检查时，原告不能提供车辆营运证，也无其他有效证明文件，符合扣押车辆的条件。扣押财物是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行政强制措施，应严格按照《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制措施实施程序的规定实施。本案中，被告执法人员出示执法证件后对原告及乘客进行相关调查并制作了现场笔录，原告无营运证，又无法当场提供其他有效证明材料，被告查扣原告车辆后及时补办了报批手续。被告告知了原告陈述、申辩权和寻求救济的手段。原告缴纳罚款后，被告及时解除扣押发还车辆，被告实施的行政强制措施符合该法第十八条、第十九条、第二十二条、第二十四条、第二十五条的规定，程序合法。被告执法人员着便装执法属执法不规范，但依法向原告出示了执法证件，表明了执法人员的身份，便装执法对执法程序合法性的认定并无影响，更无原告主张的钓鱼执法情形。原告关于被告执行程序违法的主张本院不予采信。

《浙江省道路运输条例》第六十三条第一款规定：道路运输管理机构在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的经营车辆，可以予以扣押；……。该条款与《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条关于扣押无证营运车辆的规定一致。《中华人民共和国道路运输条例》在2012年11月9日修订时删除了其中第二十一条的规定，序号应作调整，原六十三条应变更为六十二条，但修订机关未能及时调整，导致查扣无证营运车辆的条款依旧是第六十三条。被告在条例执行过程中主动调整序号，从本案被告查扣原告车辆的事实及扣押决定上下文字表述可以确认，被告所述《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条即为该条例第六十三条，被告作出案涉强制措施适用法律正确。

本案诉讼中原告提出8900元的赔偿请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告未能对被诉行为造成其损害的事实提供证据予以证实，其赔偿请求本院不予支持。

综上，被告作出本案被诉行政强制措施，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告执法程序中存在的瑕疵本院业已指出，希望被告予以改正。原告要求撤销被告2016年3月1日作出的0002052号道路运输扣押车辆决定及赔偿请求，理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告宋卫明的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告宋卫明负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。

审　判　长　　徐　远

审　判　员　　张闪闪

人民陪审员　　倪　健

二〇一六年九月十二日

书　记　员　　黄渭莉

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附：《中华人民共和国行政强制法》

第十七条第一款：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

第十八条：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。

第十九条：情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

第二十二条：查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

第二十四条第一款：行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

第二十五条第一款：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

第二十八条第一款：有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

《中华人民共和国道路运输条例》

第六十三条：道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。

《浙江省道路运输条例》

第五条第一款：县级以上人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。

第二十条第一款：取得客运出租汽车营运权的经营者在投入营运前，应当取得市、县道路运输管理机构核发的经营许可证。

第三十二条第一款：道路运输营运车辆应当随车携带车辆营运证，班车和包车客运车辆还应当随车携带客运标志牌。

第六十一条第一款：道路运输管理机构工作人员在执行检查任务时，应当持有效执法证件，按照规定着装，佩戴标志，文明执法。

第七十一条第（一）项：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下罚款：（一）未取得经营许可证、车辆营运证或者使用伪造、涂改、转让、租借、失效的经营许可证、车辆营运证从事公共汽车或者出租汽车客运经营的。