【裁判要旨】

行政审判参与网约车等新事物治理，应当严格遵循比例原则。既要审查行政决定是否具备必要性、适当性和均衡性，又要保持适度谦抑，尊重行政机关的专业判断和权威。行政审判只能将严重违反比例原则的行政行为认定明显不当，并予以撤销，对违反比例原则较轻微的不宜予以纠正。新事物治理遵循比例原则，才能作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断。

□案号一审：(2015)市行初字第29号二审：(2017)鲁01行终103号

【案情】

上诉人(原审被告)：济南市城市公共客运管理服务中心(以下简称济南客运管理中心)。

被上诉人(原审原告)：陈超。

2015年1月7日，两名乘客通过网络召车软件与陈超取得联系，约定陈超驾车将乘客从山东省济南市八一立交桥附近送至济南西站，由乘客支付车费。当日11时许，陈超驾驶私人小汽车行至济南西站送客平台时，济南客运管理中心的工作人员对其进行调查，查明陈超未取得出租汽车客运资格证，驾驶的车辆未取得车辆运营证。济南客运管理中心认为陈超涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营，对其下达行政强制措施决定书，暂扣其车辆。济南客运管理中心于2015年1月26日向陈超送达违法行为通知书，认为其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，拟决定处2万元罚款，没收违法所得。陈超要求听证。听证过程中，济南客运管理中心办案人员陈述了陈超的违法事实、有关证据、处理意见等，陈超对事实认定、法律适用和执法程序均提出异议。2015年2月13日，济南客运管理中心作出鲁济交(01)罚(2015)8716号行政处罚决定书并送达陈超，以其非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定为由，责令停止违法行为，处2万元罚款并没收非法所得。陈超不服，在法定期限内提起诉讼。

【审判】

山东省济南市市中区人民法院经审理认为：在本案当中，既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断。本案中，陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。因此，在本案审理中，应当对行政处罚是否畸重的情形予以特别关注。陈超通过网络约车软件进行道路运输经营，而陈超与网络约车平台的关系及与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，未提供证据证明，具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。因此，虽然济南客运管理中心对未经许可擅自从事出租汽车客运的行为可以依法进行处罚，但陈超在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部分行为，在现有证据下，济南客运管理中心将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于陈超，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当，依法应当予以撤销。此外，行政处罚决定书的内容需明确具体，载明行政管理相对人违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，济南客运管理中心作出的行政处罚决定书，没有载明陈超违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，据此也应当予以撤销。综上，依照行政诉讼法第七十条第(六)项之规定，判决：撤销济南客运管理中心作出的鲁济交(2015)8716号行政处罚决定书。济南客运管理中心不服一审判决提起上诉。

山东省济南市中级人民法院经审理，依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

当前，国家鼓励大众创业、万众创新，推动网约车等新生事物不断涌现，新事物治理法制化任务异常繁重。行政审判担负着监督行政机关依法行政的重任，在新事物综合治理中扮演者重要角色，行政审判参与新事物综合治理，应当严格遵循比例原则，既要审查行政决定是否符合比例原则，也要保持适度的谦抑性，尊重行政机关的专业判断和权威。

一、行政机关治理新事物，要符合比例原则要求

比例原则是行政法上的重要原则。行政行为符合比例原则，要求满足必要性、适当性和均衡性三个方面的要求。适当性是指行政行为的作出的确有助于行政目标的实现；必要性是指行政主体对当事人作出的行为必须是完成行政目标所必需，且将对当事人带来的不利影响控制在最小范围和限度内；均衡性是指作出行政行为必须进行利益衡量，不能为了较小利益损害较大利益。

在新生事物治理中，行政机关既要依据现行有效的法律规定进行执法，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间，以实现达成行政管理目标和保护新生事物之间的平衡。

二、行政审判只能纠正行政机关明显不当的新生事物治理行为

不仅行政机关要遵守比例原则，在新生事物综合治理中，法院的行政审判也要遵循比例原则。行政权和司法权的性质不同、职能作用不同，各有其行使的边界。尽管法律赋予司法对部分行政行为是否合理进行审查的职权，司法依然应当保持谦抑，应坚持相对合理主义标准，把握好司法审查的“度”，也就是说法院只能纠正严重违反比例原则的行政行为。对违反比例原则较轻微的，出于对行政效率的维护和法治现实状况考虑，不宜予以撤销。

行政诉讼法第七十条规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令重新作出行政行为，首次将明显不当的审查依据引入行政诉讼。所谓明显不当，通常是指行政行为表面上没有违反法律、法规的禁止性或义务性规定，但是与法律的目的、原则和精神相违背，实质上损害了行政相对人的利益或者社会公益。严重违反比例原则的行政行为，才构成明显不当。

三、本案被诉行政行为构成明显不当

本案中，网约车作为客运服务的新业态和分享经济的产物，有助于缓解客运服务的供需矛盾，满足公众多样化出行需求，符合社会发展趋势和创新需求。社会公众对网约车普遍持积极肯定态度，尽管其不符合《山东省道路运输条例》的规定，可以给予行政处罚，但是行政机关依据现行法律法规对其进行处罚时，应当充分考虑比例原则的上述要求，尽可能将对当事人的不利影响控制在最小范围和限度内，以达到实现行政管理目标和保护新生事物之间的平衡。

济南客运管理中心对陈超作出罚款2万元的行政处罚，尽管在自由裁量权的范围内，但其在没有充分考虑网约车经营运输行为社会危害性较小，以及该行为中有几方主体受益等因素的情况下，直接对陈超个人作出较重的处罚，显然有违行政行为必要性的要求。另一方面，该处罚决定作出时没有充分考量社会的需求，可能对网约车这种新业态的发展带来不利影响，进而影响到社会整体利益，其作出的行政处罚亦不符合均衡性的要求，依法应当予以撤销。